编者按：为编制好“十五五”规划，德成智库研究团队深入国企一线开展调研，全面梳理其发展现状、剖析改革难题，由此形成“德成国企观察”系列文章。该系列将聚焦国企在战略转型、治理优化、市场化运营等方面的实践与挑战，探讨“十五五”期间的破局路径与发展机遇，后续将陆续在“德成智库”公众号推出，期待为关注国企改革发展的各界人士提供参考与启发。

 德成国企观察团队

2025年7月

国企集团职能部门与子公司董事长：到底谁该听谁的？

作为长期研究国企的团队，我们在近年的调研中发现一个普遍现象：国企集团总部职能部门与下属子公司之间的矛盾日益凸显，其中最典型的便是子公司董事长们的集体“吐槽”。这些在各自领域独当一面的负责人，常常在座谈会上直言对集团职能部门的不满——这种不满并非源于“不愿被管理”，而是对“权责失衡”的无奈，对“无边界干预”的抵触。这种矛盾不仅影响子公司的经营效率，更可能削弱国企集团的整体协同力，值得深入探讨。

一、子公司董事长们的抱怨

在国企调研的座谈会上，子公司董事长们的抱怨总能引起共鸣。一位地方能源集团的子公司负责人无奈地说：“我这个董事长当得憋屈！集团市场部一个科长天天发微信，让我调整季度销售策略，理由是‘集团整体要冲业绩’。可我们子公司的客户结构跟集团要求的完全不一样，真按他说的做，年底亏损算谁的？” 另一位制造业子公司的董事长则翻着手机里的会议通知叹气：“你们看看，这周光是集团安环部、企管部、科技部的会就排了 6 个，这还只是集团总部几个部门的，要是算上其他相关部门的临时会议，我这周基本上就不用干正事了，时间全耗在开会上了。”

更让子公司负责人无奈的是 “无规则的干预”。某建筑集团的子公司董事长吐槽：“去年我们中标一个项目，合同都签了，集团法务部突然说‘条款有风险’，让我们暂停。问具体哪条有风险、怎么改，他们说‘你们自己琢磨’。最后项目黄了，问责的时候却怪我们‘执行力不足’。” 还有位董事长提到人事难题：“集团组织部说要‘年轻化’，硬塞来个刚毕业的大学生当副总，连招投标流程都不懂。我反对，他们就说‘这是集团培养的后备干部，你得支持’，现在班子里没人服他，工作根本推不动。”

这些抱怨的背后，是子公司董事长对 “权责不对等” 的不满：作为独立法人的负责人，他们要对经营结果担责，却处处受制于集团职能部门的 “指挥”；而职能部门常常 “只提要求、不担责任”，甚至用 “官大一级压死人” 的姿态行事，让子公司负责人觉得 “既没尊严，又没权力”。

二、职能部门与子公司：职责本应各有边界

要理清 “谁该听谁的”，首先得明确两者的职责定位。从法律和治理规则来看，国企集团职能部门与子公司董事长的关系，绝非 “上下级” 的简单压制，而是基于 “集团管控逻辑” 的分工协作。

从子公司的核心职责来看，子公司是独立法人，其董事长由子公司股东会（通常是集团）选举产生，对股东和子公司自身负责。核心职责一般包括：执行子公司股东会、董事会决议，主持日常经营管理；制定具体业务策略，确保国有资产保值增值；对安全生产、合规经营等承担直接责任；向股东（集团）定期汇报经营情况，但依法享有独立的经营决策权。简单地说，子公司董事长是 “前线指挥官”，要在战场（市场）上自主决策、冲锋陷阵，对结果负责。

集团职能部门是集团总部的内设机构，本质是 “服务者” 和 “监督者”，而非 “指挥官”。核心职责包括制定集团层面的战略、制度和标准（如投资红线、人事规范）；为子公司提供资源支持（如融资协调、技术共享）；监督子公司是否合规经营（如是否违反国资监管规定）；协调子公司间的协同（如避免同业竞争、推动产业链合作）。

现实中，很多国企子公司和集团职能部门矛盾的根源在于职责边界的“模糊化”：职能部门把 “监督” 变成 “指挥”，把 “服务” 变成 “管控”，甚至越过子公司股东会、董事会，直接对经营细节发号施令。而子公司则可能误解 “独立法人” 的含义，认为 “集团无权过问”，拒绝必要的监管。这种 “越位” 与 “缺位” 的错位，正是矛盾的核心。

三、优化管控模式：从 “对立” 到 “协同” 的关键

要让职能部门与子公司 “和平相处”，核心是建立 “权责清晰、流程明确” 的管控模式，用制度代替 “人情”，用规则代替 “命令”。

（一）用 “清单制” 划清边界

国企集团应制定 “三张清单”：

1.授权清单：明确子公司可自主决策的事项（如年度预算内的日常开支、中层以下人事任免），职能部门不得干预；

2.审核清单：明确需报集团职能部门审核的事项（如重大投资、高管变动），职能部门必须在规定时间内给出明确意见（同意 / 不同意 / 修改建议），且需说明依据；

3.禁止清单：明确子公司绝对不能做的事（如违规担保、关联交易），职能部门负责监督，发现即追责。

（二） 职能部门：从 “管理者” 转向 “服务者”

集团职能部门的核心价值，应从“发号施令”转向“专业赋能”，通过精准服务激活子公司的经营活力。例如，投资部不必纠结于子公司几十万的小额采购审批，而应聚焦“资源对接”——比如为子公司引荐产业链上下游合作伙伴、提供行业趋势分析报告，甚至协助对接外部融资渠道，让子公司在决策时更有底气；人事部不应直接插手子公司的中层任免，而应打造“集团人才共享平台”，整合内外部培训资源、建立关键岗位胜任力模型，当子公司需要人才时，能快速匹配人选并提供培养方案，既保证人才质量，又尊重子公司的用人自主权。

这种转型的关键，在于职能部门要学会“换位思考”，子公司缺什么、怕什么、需要什么，就针对性地补位。法务部可以变“事后追责”为“事前护航”，在子公司签订重大合同时主动介入，结合行业惯例和集团风险底线提供修改建议，甚至协助谈判关键条款，帮子公司规避隐患；财务部不必天天催报细枝末节的报表，而是通过搭建“财务共享中心”，统一核算标准、提供成本分析工具，让子公司能更高效地掌握自身财务状况。说到底，职能部门的权威不应来自“层级压制”，而应来自“专业价值”——当子公司真切感受到“部门能帮我解决问题”，协同效率才会提升。

（三）子公司：在 “自主” 与 “合规” 间找平衡

子公司董事长也需明确，“独立法人”不意味着“绝对自由”。作为国企，子公司必须服从集团的战略统筹（如避免与集团主业冲突），遵守国资监管规定（如重大事项报告）。例如，若集团布局“绿色转型”，子公司不能盲目扩张高耗能业务；若发现合规风险，应主动向集团职能部门求助，而不能“隐瞒不报”。

同时，子公司应建立“反向反馈”机制：对职能部门的越位干预，可通过正式渠道（如向集团董事会、监事会反映）提出异议，避免“忍气吞声”。

（四）用 “责任闭环” 确保公平

无论是职能部门还是子公司，都需 “权责对等”：子公司决策失误导致损失，董事长要承担责任；职能部门越位干预导致损失，部门负责人要追责；若因 “流程模糊” 引发矛盾，集团总部（如战略部、企管部）要承担 “制度不完善” 的责任。某能源集团就明确规定：“职能部门干预子公司自主决策事项，需书面备案并说明理由；造成损失的，干预者与子公司负责人承担连带责任。” 这一制度让职能部门的 “随意指挥” 大幅减少。

国企集团的高效运转，靠的不是“谁官大谁说了算”，而是 “各守其位、各尽其责”。职能部门若能守住“服务与监督” 的本分，子公司董事长若能用好“自主与担当”的权力，两者就不会是“对立的双方”，而是“协同的伙伴”。唯有如此，国企才能既保持集团的整体优势，又释放子公司的市场活力，真正实现“1+1>2”的效果。

（本文基于国企“十五五”规划团队的调研成果，在德成智库金勇研究员、吴虹研究员、李丹青副研究员的专题探讨基础上形成，由李丹青副研究员执笔。）